国土资源部调控和监测司巡视员董祚继： 以土地制度创新促进供给侧结构性改

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国土资源部监管监察司司长董:以土地制度创新推进供给侧结构改革

我们的记者王尔德在北京报道

“在供应方结构改革中，土地因素可以发挥重要作用。”全国人大代表、国土资源部监管监察司巡视员董作基在《21世纪经济报道》上对记者进行了分析。

作为20世纪80年代以来从事土地规划和测绘的专家，董作基对土地制度有自己的见解。

董玉基说，一方面，改革需要土地制度改革的支持。例如，户籍制度改革需要与土地制度改革相匹配。投资管理和金融制度的改革也离不开土地金融和土地金融制度的创新和完善；另一方面，通过优化土地利用结构，降低土地利用成本，还可以增加土地的有效供给，提高土地供给效率。

未来，土地制度创新可能成为中国经济发展的重要红利之一。

完善“去产能”土地支持政策

21世纪:在进一步优化土地利用结构方面，空还有哪些改进空间？

董:优化土地利用结构不仅是供给侧结构改革的应有之义，也是一个伟大的实践。

在我国城市土地中，工矿仓储用地占28.0%，东部地区的比例甚至达到31.98%，远远高于发达国家城市工业用地的比例。例如，1988年纽约的工业用地比例为7.5%，1985年大阪为14.5%，1982年东京为2.5%。此外，我国公共管理和公共服务用地占城市用地的12.5%，远远高于国际标准。工业用地和公共管理用地比例过高是产业结构和土地利用结构不合理的表现，但也为结构调整和产业升级预留了大量建设用地。

去年以来，有关部门围绕新产业、新业态和“双创新”发展，制定出台了一系列土地利用支持政策，应认真落实。同时，要根据客观形势的发展变化，及时总结和完善相关土地利用政策措施。

就优化土地利用结构而言，首先要努力降低产业转型升级的门槛。例如，传统产业向先进制造业的转变或与生产性服务业的融合，工业企业和科研机构向生产性服务业的整体或部分转变，以及“互联网+”业务的发展可以有一定的过渡期，在此期间，原有的土地用途和权利类型保持不变。这项政策可以有效降低企业的经营成本，促进新产业和新业态的发展。

第二，要努力拓展空的产业发展空间。例如，现有的制造企业可以通过提高土地容积率、调整土地利用结构、在一定比例内增加服务设施和营业场所等方式，继续按照原来的用途使用土地。提高容积率，增加服务用地，可以有效拓展土地空空间，无疑将对传统产业的升级改造起到牵引作用。

第三，制定和完善“去产能”的土地支持政策。结构改革的重点是解决产能过剩，当务之急是处置“僵尸企业”。要加大土地政策支持力度，支持企业盘活存量土地资源和资产，促进“僵尸企业”加速处置。

21世纪:你对降低企业土地成本有什么政策建议吗？

董::长期以来，我国工业用地成本一直处于较低水平，这是我国工业产品在国际市场上具有价格优势的主要原因之一。然而，随着征地补偿和安置成本的不断提高以及土地总价格水平的不断上升，这种成本优势(即土地红利)正在缩小。

2009年至2014年，中国土地出让总收入为19.1亿元，支出为18.3亿元，其中成本支出占收入的比重从2009年的55%上升至2014年的79%。成本支出增加的主要原因是征地拆迁补偿费增加。2015年第四季度，全国105个重点监测城市建设用地综合地价达到每亩242万元，商业、住宅和工业用地价格分别为每亩449万元、366万元和51万元，土地总价格水平不低。抑制工业用地成本的过度增长应被视为供应方改革的一个主要问题。

应采取综合措施抑制工业用地成本的过度增长。首先，要合理提高征地拆迁补偿标准，防止征地成本过快上涨。随着经济发展水平的提高，有必要逐步提高征地补偿标准，这也是被征地农民共享发展成果的具体体现。然而，土地征收补偿标准的提高应与经济发展水平相适应。如果超过发展水平，发展过快，不仅不利于经济的持续健康发展，而且影响包括被征地农民在内的广大群众的利益。

二是加强精细化管理，实施个性化土地供应。如果新产品、新产业和新形式的土地被当作一般的商业服务，成本将不可避免地增加；如果对土地的使用进行细化，并实施个性化的土地供应，土地使用成本可以显著降低。例如，如果它被提炼为科学、教育和公共设施，它可以被分配用于土地供应；如果提炼为工业用途，就必须出售土地供应，但土地价格水平远低于商业服务。

此外，我们应该加强差异化管理，以反映多样化的需求。创新企业土地使用模式，根据企业实际情况，采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式。其中，土地租赁供应可以减轻中小企业一次性支付土地出让金的财务压力，这对规模小、期限短的企业非常有利；按照先租后让的原则，可以更好地适应具有一定竞争实力但市场前景不确定的新型工业企业的土地利用特点。

第四，加强工业用地监管，促进混合使用。例如，鼓励开发区和产业集群规划和建造多层工厂，用于中小企业的生产、研发、设计和运营。例如，对于生产功能单一的开发区和产业集群，可以适当安排土地用于商品零售、住宿、餐饮、商业金融、城市住房等建设。土地多功能混合利用不仅可以充分发挥土地复合利用的效益，还可以从整体上降低土地成本，提高企业竞争力。

建设用地预审和农用地转用审批一体化

21世纪:在振兴现有土地和利用废弃土地方面还能做些什么？

董佐吉:目前，中国的土地供需比较紧张，但没有发展的空间。目前，人均城市用地为118.6平方米，工业用地容积率仅为0.3~0.6，远远低于国家标准，空空间的内涵挖掘潜力不小；从全国来看，中西部地区欠发达，占总面积70%以上的山地、丘陵、高原和沙漠未得到充分利用。只要政策措施得当，在坚持耕地和生态保护红线的情况下，未来二三十年工业化和城市化可持续发展的土地是可以保证的。

具体来说，首先要积极盘活现有土地。

广东、浙江等省在城镇低效用地再开发方面取得了显著成效，其重点是“三旧”(老镇、老工厂、城中村)改造，值得借鉴。基本途径是在坚持土地流转基本制度的前提下，建立合理的利益分配机制，依照法律法规解决历史遗留土地问题，通过协商、收回和收购储备等方式实施“老镇”改造；依法办理相关手续，推进“老厂”改造和产业升级；充分尊重权利人的意愿，采取自主开发、联合开发、收购开发等方式。，分类推进“城中村”改造。

第二，我们必须支持使用废弃的土地。如果利用荒地发展新能源、旅游等产业，可以在遵守相关规划的基础上，实施灵活的土地供应方式和优惠的土地价格政策，形成更大的经济激励。此外，根据宏观调控任务的变化，废弃土地不得纳入年度土地利用计划或作为强制性指标进行管理。

21世纪:为了推进土地供应方面的结构改革，如何进一步深化土地审批改革？

董:推进土地审批制度改革向纵深发展，可以进一步提高效率，激发活力，是供方结构改革的重要组成部分。一段时间以来，国土资源部门通过简化环节、优化流程、压缩时限、办实事，明显加快了土地审批速度。在肯定成绩的同时，我们应该清醒地认识到，目前的土地审批制度还有空空间。首先，还有太多的审批环节。从选址到建设，即使不考虑土地规划、占用基本农田等间接审批，直接审批环节包括建设项目用地预审、耕地占补平衡、土地使用预审批、农用地转用、土地征收和土地供应等。相关部门还包括城市规划许可、林地占用审批和海域占用审批。

其次，审批水平仍然偏高。除村民建房、乡镇企业和农村公益设施外，其他建设占用的土地应当报国务院或者省政府审批，包括基本农田占用的土地、一般耕地超过35公顷和其他土地超过70公顷的单项选址项目、国务院批准的城市批地规划，应当报国务院审批。

此外，重复审查仍然太大。不仅部门之间存在重叠和重复审查，而且土地预审、农业转换审批、土地征用和土地供应审批几乎都涉及审查土地供应政策、规划计划、土地使用标准、占用与补偿平衡、补偿与安置、社会保障等事项。

解决土地审批问题从根本上涉及自然资源资产的产权制度、两种土地公有制的权力、空的使用控制制度等。要配合相关改革，调整相关法律法规，这在短时间内很难一步到位。可考虑将建设用地预审和农用地转用审批结合起来，建立“土地使用转用许可证”，主要审查建设用地是否符合规划方案、土地供应政策、土地使用标准和补充耕地计划，并在项目审批前完成；经国务院和国务院投资主管部门批准，土地用途变更须经国务院土地行政主管部门批准，涉及其他建设的土地用途变更须经省土地行政主管部门批准，并向社会公布许可文件。

土地征用的审批权在取得土地用途转换许可证的前提下下放给省政府，并在项目审批通过后实施；省政府定期调整征地补偿标准，并报国务院土地行政主管部门备案；具体征地补偿标准和安置方案由市、县政府根据省政府的规定，在充分听取被征地农民意见的基础上确定。

如果这项改革得以实施，不仅可以大大提高审批效率，还可以加强土地用途管制，强化地方政府的征地责任。随着信息监管手段的不断加强，应该说实施条件已经具备。(编辑:陈洁，如果你有什么建议，请联系:旺金@ 21京基，陈杰@ 21京基)

来源：成都新闻网