完善政府投资体制是一项系统性工程

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近日，中共中央总书记、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开了中央全面深化改革领导小组第二十二次会议，并通过了《关于深化投融资体制改革的意见》(以下简称《意见》)。

会议强调，深化投融资体制改革，必须完善政府投资体制，充分发挥政府投资的导向作用和放大效应，完善政府与社会资本合作(ppp)模式。拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金潜力。

不难发现，按照《意见》精神，完善政府投资体制，推进投融资体制改革，是本次深度重组会议的新理念。改革的方向是充分发挥政府投资的导向作用和放大效应。

事实上，在过去的两年里，政府在这方面出台了一系列政策。根据财政部副部长史耀斌在2015年12月18日第15届中国经济论坛上的讲话，当时全国公布和推荐的ppp项目有6650个，计划投资8.7万亿元，涉及道路交通、环境保护和城市公用事业等多个领域。应该说，在财政收入增长率下降和地方政府债务逐步规范化的情况下，政府在公共服务领域的进一步投资潜力和/或きだよだよきききだだよof受到了限制。然而，发展和推广ppp可以有效提高公共服务的供给效率。

因此，政府的财政支持在确保ppp项目落地方面发挥着主导作用。为解决ppp项目融资问题，财政部和10家金融机构联合发起设立了ppp融资支持基金，总规模达1800亿元。此举的政策效果显而易见。一方面，中央政府将几个机构和金融专项项目的“破钱”和“改钱”结合起来，进行了盘活，避免了重复投资，更好地支持了重点领域和薄弱环节的建设，形成了示范效应；另一方面，国家资本的进入将成为基金乃至具体ppp项目的信用背书，吸引大量对政策敏感的社会资本，并通过杠杆作用形成放大效应，进一步提高财政资金使用的效率和效果。

从这个角度来看，完善政府投资体制是深化投融资体制改革的一部分。然而，值得注意的是，完善政府投资体系不仅仅是一个出资问题。有效引导投资，完善政府投资体系，是政府的一项系统工程。

由于我国还处于ppp模式的探索阶段，在概念理解、工作机制、法律法规和配套政策等方面还存在一些亟待解决的困难和困难。在传统的政府投融资模式下，存在的重投入、轻产出、重建设、轻运营维护、重准入、轻监管等问题没有得到彻底改善；甚至一些地方政府在平台公司融资渠道被切断后，还通过清仓、保本、回购等方式变相融资。这不仅不能推进ppp模式，实现政府引导投资的初衷，还会增加地方政府债务风险。

在此背景下，要促进ppp的持续健康发展，首先要营造良好的环境，增强社会资本的安全感。政府必须改变“既是裁判又是玩家”的双重身份，以平等合作的方式与社会资本讨论条款，规定双方的权利、义务、风险、分享和利益补偿，并以文本契约的形式加以约束。除了初期的引导性投资，政府还应参与项目实施的全过程。

其次，鉴于相关法律法规的不完善，有必要弥补法律法规的不足，以规范ppp项目的发展，更好地促进各主体之间的合作，促进项目的高效运行。然而，应当指出，法律条款不应是零敲碎打的修正案，而应建立一个系统的框架和可执行的条款。例如，对ppp的财政支持不仅来自政府引导基金的初始投入，还可以通过不断完善政府财政转移支付资金的管理方式、支持强度和税收优惠的支持方式来增加ppp政策支持的力度。

第三，引入“市场化管理和专业化运作”是完善ppp项目和政府投资基金管理机制、防范寻租和商业风险的良好途径。这就要求在项目启动时进行更加公开透明的招标，选择专业的基金公司来组织运作，专业人士来做投资决策。也就是说，政府财政已经从以往补贴企业和项目、减税降本的行政拨款模式，转变为市场化、专业化的投资支持模式，以保证项目的灵活运行，提高资金使用效率和回报率，从而吸引更多的社会资本甚至海外资本加入ppp项目或政府主导资金推动的项目，发挥规模效应。

最后，为了吸引社会资本，国家的贡献应该发挥更大的作用。根据国家新兴产业风险投资基金“优先积累和使用”的安排，收益分配先返还后分红，社会投资者可以优先分红。国家投资收益可以适当允许盈利，回收的资金优先用于资金的积累使用。这将显示政府“只引导，不盈利”的公益性动机，“回收滚动使用资金”可以不断扩大资金规模。

总之，以ppp模式为代表的政府引导投资项目需要系统的政策支持和制度建设。只有实行政府、社会和民间资本政策，市场化运作，充分发挥国有资本的杠杆作用，才能扩大投资规模，更好地发挥投融资服务实体经济的效率。

来源：成都新闻网