实施PPP项目的制约因素及建议

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公私伙伴关系(以下简称“ppp”)是指基于公共部门和私营部门之间的信任，在优势互补、利益共享和风险共担的前提下，向公众提供公共服务的长期契约关系。目前，中国的ppp项目实践仍处于探索阶段。截至2015年11月底，全国已签署了329个公私伙伴关系项目，占推荐项目总数的31.5%。然而，在许多地方，只有10%到20%的ppp项目达到了社会资本的初始意愿，这在项目实施中仍然面临许多制约因素。

限制

(一)缺乏相关配套制度的保障和协调，增加了项目运作的难度。中国ppp发展缺乏国家层面的整体规划和法律体系。在项目实施过程中，与现行法律法规存在冲突，相关部委之间存在行政冲突。例如，在实践中，许多公私伙伴关系项目违反了《公司法》，要求投资者承担无限连带责任，这违背了设立项目公司以隔离风险的基本精神。《行政诉讼法》和财政部《政府与社会资本合作模式操作指引》有不同的规定，当社会资本与政府签订的特许经营合同发生争议时，可以申请仲裁或提起民事诉讼。财政部和国家发展和改革委员会分别发布的《政府与社会资本合作模式操作指南》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》对ppp合同准则存在冲突或不同解释。

(二)第三方专业评价不足，决策缺乏科学依据。ppp项目的方案设计非常复杂，涉及很多领域。项目的可行性评估和财务承受能力论证具有高度的专业性，需要专业的第三方机构进行论证和评估。然而，技术、法律、金融等相关制度的缺失使得大多数项目缺乏充分的评估，政府承包商缺乏专业人才和资源，难以保证项目规划和决策的科学性。例如，在某城市污水处理厂bot项目中，当公共部门确定项目收益时，相关论据不足，项目收益设定为8.5%，其他因素没有完全考虑，可能会增加项目实施中的政府成本。

(3)缺乏契约精神阻碍了公私合作项目的发展。公共部门的不诚实是影响ppp项目实施效果的原因之一。据调查，政府为了吸引资金，减轻短期融资压力，往往会做出力所能及的承诺，然后不履行或拒绝履行合同，缺乏合同精神，给ppp项目带来不利影响。以某市新区管委会引进的民营企业共同修建的道路建设项目为例，公共部门将本应在30天内完成的审计决定无故拖延了近3年，使项目公司无法按约定及时收回投资。而在后来的争议过程中，公共部门不顾协议和实际情况故意设置障碍，导致社会资本参与的积极性和程度大大减弱。

(4)成熟的盈利模式仍在探索中，各方参与度有待提高。社会资本参与度低主要体现在以下几个方面:首先，政府推出的ppp项目大多不是高质量、低风险、高回报的项目，可供社会资本选择的项目很少。第二，大多数ppp项目都是公益性的，所以回报率一般不高。此外，现金流估计受政策不确定性的影响很大，制约了社会资本的参与积极性。

金融机构参与度低的主要原因如下:首先，目前的ppp项目管理模式缺乏具体的操作指引和指导建议，使得金融机构难以介入ppp项目。其次，商业银行仍然依赖抵押品和抵押品来确保资产质量。特别是在政府项目中，大部分仅仅依靠政府承诺书或土地抵押贷款，难以适应银行现有的贷款审批和风险控制机制。第三，由于缺乏法律法规和风险分担机制，金融机构需要承担更大的风险，因此对ppp项目融资往往持观望态度。

政策建议

(1)完善ppp项目相关制度，规范项目开发。一是尽快出台ppp上位法，规范ppp项目发展，注重程序，制定完善的规则和标准体系，形成公开、透明、清晰、有效的政策和制度环境。二是完善ppp项目的评估和论证机制，积极引入第三方专业评估机构，根据融资成本、预期收益、市场前景和成功经验，包括定价机制、运营成本、风险分担等因素，从项目初始设计到融资结束，对ppp项目进行风险识别和整体评估，增强项目规划和决策的科学性。同时，推动建立可信的地方政府信用评估体系，增强地方政府的法律意识、合同意识和市场意识，避免失信行为。

(二)发挥公共部门职能，建立公平合理的合作机制。一方面，政府应该将低风险、高投资回报的优质项目推向社会资本，以提高社会资本参与ppp项目的积极性和主动性。同时，学会利用私营部门的生产和管理技术来提高公共产品的供给效率。另一方面，要完善风险共担、利益共享的配套机制，加强安全、服务、环保等项目监管。

(3)根据公私合作项目的特点，创新金融产品和服务。一是国家发改委、财政部和金融监管部门要加强ppp项目与融资机构的对接。第二，商业银行可以利用资产证券化和项目收益债券等创新融资工具，或者利用产业基金、信托等渠道满足ppp项目的融资需求。根据融资项目的风险，努力实现差异化定价，主要依靠收费权、合同预期收益、保险权利转让和直接干预权等综合信用增级担保措施。第三，证券公司可以通过提供ipo保荐、M&A融资等投资银行服务，以及资产证券化、资产管理计划和另类投资进行干预，为ppp项目提供多渠道融资路径。第四，保险公司可以发展信用保险，承保ppp项目的绩效风险和运营风险，及时推动保险资金对ppp基金的长期投资。

来源：成都新闻网