中国改革如何解决官僚体制激励问题

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最近，由北京当代经济学基金会发起的“中国经济学奖”在北京宣布了2016年的获奖者，清华大学教授钱颖一和长江商学院教授徐程刚获得该奖项。这篇文章是许程刚获奖后的讲话(节略)。

[自秦朝建立帝国以来，中国开始以官僚主义为基础进行全面统治。这种官僚体制历史悠久，结构复杂，其影响早已远远超出中国的范围。对这一制度的理论分析不仅对中国的改革非常重要，而且在社会科学中自古以来就具有普遍的学术价值，就像对民主制度和市场制度的理论分析一样]

我在很多方面都感到非常幸运。

首先，我们有机会体验和观察其他国家的文化大革命、经济改革和社会经济。对于社会科学研究来说，这是一个极其难得的机会。

其次，自修期间，我有机会结识了许多国内自然科学、社会科学和工程领域的优秀学者。在许多方面受到他们的影响。我有幸得到了老一辈经济学家于光远、张、、刘元璋和吴的重要帮助。出国后，我有机会在最好的学术环境中受到学者的影响；我有机会认识世界上许多最优秀的经济学家，成为科尔奈和马斯金的学生、同事和密友。有机会向中国最优秀的学者，特别是老一辈的学者如吴敬琏、毛、，以及无数优秀的管理人员和企业家学习和吸收无穷的营养。

以下是我在三个方面工作的简要概述。第一个方面是对中国官僚制激励机制的分析。第二个方面是对司法系统中相关激励机制的研究。第三个方面是软预算约束对激励机制的影响，包括制度与创新的关系。最后两个方面是普遍性研究。我认为中国面临的问题是世界普遍问题的表现。这三项研究的发现有一个共同点。最后，我将在总结中就这一共性说几句话。

中国制度分析

自秦朝建立帝国以来，中国就开始了以官僚为基础的全面统治(以下我用中性的学术术语官僚)。这种官僚体制历史悠久，结构复杂，其影响早已远远超出中国的范围。这一制度的理论分析不仅对中国的改革十分重要，而且与民主制度和市场制度的理论分析一样，自古以来在社会科学中具有普遍的学术价值。我在这里概述的工作是从机构设计理论的概念重新理解这份古今巨著所关注的基本问题。

中国20世纪50年代形成的制度源于中国两千年皇权制度形成的官僚制度，再加上19世纪末以来外国制度的影响，特别是当时苏联极权官僚制度的全面引入。这一制度后来开始改革。我把这个过程描述为一个从“分散集权制”到“分散集权制”的转变，这个转变花了20多年的时间。在此期间发生了几次巨大的变化，但大多数都是渐进的变化。然而，2002年《中国共产党宪法》正式承认企业家的社会地位，2004年《国家宪法》正式承认私有财产权，从《基本法》的角度来看，这标志着制度性质的变化。

中国怎样才能成功地将文化大革命遗留下来的极度压抑的体制转变成一个拥有大多数私营企业的中等发达的体制？在这一改革过程中，如何解决官僚体制中的激励机制问题？这个问题的答案直接关系到以下更为紧迫和具有挑战性的问题:在未来的改革进程中，如何解决官僚体制中的激励机制？中国的改革能走多远？中国能够或者如何面对今天的挑战？

改革前，资源完全由各级政府控制。数百万官僚是否积极参与，他们的激励机制能否得到解决，是改革成功的必要条件。问题是，依靠官僚来改革官僚，什么要改变，怎么改变，以及谁将改变，都直接涉及到他们自己的利益。如果改革与他们自己的利益相冲突，许多官僚将会懒惰甚至抵制。不管改革计划有多完美，都不能实施。在苏联东欧集团的改革过程中，不能解决官僚体制自身改革所面临的激励机制问题是其失败的主要原因之一。

高度集中的官僚机构，像军队一样组织。我们是否可以像军队一样，从上至下对各级官僚的表现进行监督，并与严厉的奖惩挂钩，从而解决各级官僚的激励问题？哈耶克早在20世纪40年代就讨论过，在军队中行之有效的东西在社会和经济问题上往往行不通。原因是军队面临着一个简单易行的目标，那就是消灭敌人并取得胜利。下级官员很少有作弊的机会，上级和下级之间的利益冲突也较少。然而，在社会经济问题中，政府不仅面临复杂、多样和多变的目标，而且还使用更复杂、多样和多变的手段(成本)来实现目标。更困难的是，下属的利益往往不同于上级的利益，他们比上级更了解情况。

因此，如何解决和设计各级官僚的激励机制是改革必须面对的最基本问题之一。但是，要设计和解决各级官僚的激励机制，我们不能想象没有现有的制度。任何可以实施的激励机制都将受到现有制度的约束。

中国似乎在改革初期创造了一个“中国奇迹”，也就是说，中国似乎解决了其他中央计划经济国家无法解决的激励机制问题。这是为什么？这种激励机制在改革初期能否继续有效？这是一劳永逸吗？

在中国改革的早期阶段，政治高度集中的中央政府将大量的行政权力和经济资源下放给地方政府，从而诱使地方政府竞相争夺gdp增长率(排名竞争)。受排名竞争的启发，许多地方政府主动创新改革方式和手段，甚至冒险，从而推动改革和经济发展。然而，通过地方政府竞争来解决他们的激励问题需要一系列的条件。最基本的条件是:1)自上而下有效任命、监督和执行的官僚制度(专制制度的特征)；2)各级官僚，除了最高一级，都被组织成“大而全，小而全”的结构(在学术文献中，称之为m型组织)；3)政府只有一个可以明确定义和衡量的竞争目标；4)忽略竞争目标之外的其他问题不会造成严重后果。在隐含假设3)和4)下，马斯金-钱-徐证明了中国制度(m型组织)比苏联制度(u型组织)更能解决激励机制问题。李洪斌、李周和许多其他实证研究表明，地方竞争发挥着重要作用。随着经济学和政治学在这个方向上的文献的迅速增加，当代对精英官僚的研究也在迅速增长。

但我想在这里强调的是，上述四个基本条件并不总能得到满足。因此，官僚机构之间的等级竞争，如区域竞争，并不总能解决官僚机构的激励机制。如果没有严重的机构腐败，在分权的专制制度下，前两个条件在中国可以自动满足。下面我们重点分析后两种情况。

条件3)在满足前两个条件的前提下，本地竞争生效，这可以为设定的目标提供高强度的激励效应。条件4)确保本地竞争不会带来严重的负面影响。Gdp是衡量市场活动总量的统计指标。它的定义和衡量很清楚，除了地方政府，其他机构也很容易独立核算。把gdp增长作为地方政府的竞争目标，不仅符合3)的要求，而且全面覆盖了经济的各个领域，从而减少了4)对问题的限制。这与大跃进时期地方政府对每亩土地的竞争大不相同。然而，国内生产总值统计不包括许多社会问题，如教育、环境、不平等、社会稳定、腐败等。这些是政府的基本职责。因此，将gdp增长率作为地方政府竞争的唯一目标不符合条件4)。在违反条件4)的后果可以容忍的情况下，区域竞争可以更好地解决激励机制问题。但这只是暂时的。

早在许多年前，人们就已经逐渐意识到，基于gdp的地方竞争已经在许多方面带来了严重的负面后果，希望能有所改善。但重要的是，如果我们试图在1)和2)条件下找到解决方案而不改变系统，那么可以找到的解决方案可能不如本地对gdp的竞争，例如，用其他单一指标取代GDP；或因违反条件3)而失去激励效果，如用多指标替代国内生产总值或其他定义不清、计量困难的综合性单项指标。

让我简单总结一下这一部分:自上而下统治的官僚体制总是面对着基本的激励机制。能较好解决激励机制的是特殊情况或特殊任务(如救灾)；或特殊时期(如早期改革)。因为官僚是由他们的上级任命、评估和提拔的。这种机制决定了下级负责对上级的考核。然而，下属通常比他们的上级更了解地方上发生的事情，他们的上级依靠他们来报告信息和执行命令。当涉及到自己的利益时，作为当事人，他们不仅有意图，而且有能力欺骗他们的上级。“上有政策，下有对策”是激励机制问题的体现。过高的奖励和严厉的惩罚设计不当，因为它与官僚的利益不相容，会导致“无为、混乱”。如果没有基本的制度改革，局限于官僚体制中的对策就只能局限于分权和收权之间，从而导致“收权即死，放权即乱”的循环。

地方对国内生产总值的竞争只是在特定时期和特定条件下暂时解决了官僚体制中的部分激励机制，是一种过渡性手段。当区域竞争在这种过渡方式中没有完全失败时，我们必须密切关注制度改革，用更好的机制取代官僚机制，用更好的机制取代只考虑gdp的地方竞争机制。

最终解决方案的原则是:1)政府的主要责任必须限于维持秩序和提供公共服务。经济和社会中大多数事物的主体，包括资源和决策的主体，必须是私营企业、市场和非政府组织；2)使各级官僚的首脑，特别是地方首脑的激励机制，与公民直接挂钩，而不是由上级来考核。从下到上，逐步用选举取代自上而下的任命。法治是这两个转变能够正常进行的条件。

现在我将用我自己的作品来讨论这个问题。

司法制度研究

市场经济的发展是以司法系统提供的秩序和保护为基础的。其中，保护私有财产权和确保合同的执行具有明确的法律和独立的法院的基本重要性在经济学和法学界是无可争议的。在所有发达国家，中立法院是执法的主体，这是几代人经历的基本制度，被当代发达国家视为理所当然。然而，自20世纪以来，在发达市场经济的许多领域，如金融、医药、空航空和许多可能产生重大安全后果的领域，已经引入了监督机制来协助法院执法。监督意味着执法人员包括行政机构，而行政机构很难保持中立。无论是在经济上还是在法律上，引入监管来维护市场秩序都存在着严重的差异。

第一个问题是，为什么我们需要监督？如果所有问题都可以通过法院强制执行来解决，那么维护市场秩序和引入监管只会有害无益。为什么所有的问题都不能通过法院强制执行来解决？第二个问题是，谁将监督或执行法律？当非中立的行政机关进行监督时，政府失灵问题就进入了执法领域。如果没有监管，市场可能会失灵。那么，市场失灵和政府失灵哪个更重要？这些问题的答案不仅关系到对司法制度的基本认识，也直接关系到制度设计和改革设计。

与发达国家相比，中国面临着更为基本和严重的问题。在缺乏独立有效的法院强制执行的情况下，政府监督已经取代了大量的法院强制执行。在一个相当普遍的范围内，过度依赖监管往往是一种故意的政策设计，其中一些是一厢情愿的想法，一些可能是被迫的。过度依赖监督的弊端是广泛而严重的。不仅存在大量的不公平执法问题，还存在许多执法不到位、执法不到位的问题，因为监督不能涵盖方方面面。如何改革中国的司法制度是中国改革面临的最基本问题之一。

受哈特解释产权的不完全契约理论(2016年诺贝尔奖)的启发，我们提出了解释执法体制基本机制的不完全法律理论(pistorandxu)。解释在什么条件下只有法院是最好的执行机制；在什么条件下，有必要对行政执法系统进行监督，以协助法院执法；在什么条件下，如何执法对社会更好。

我们的理论抛弃了古典法学理论中关于法律完备性的基本假设。这是理解不同执法系统的起点。此外，这使得理论更接近现实。

法律完整性的假设意味着完美设计的法律条款既不应有漏洞，也不应有差异。最佳设计的完美法则规定，任何违法行为所招致的惩罚必须超过该行为给违法者带来的利益。根据这一理论，监督不仅是多余的，而且是有害的，因为引入了政府失灵。18世纪至20世纪20年代，市场秩序完全由法院强制执行维持。没有政府的监督，英美金融市场的巨大发展为工业革命提供了必要的金融支持。然而，自1929年危机以来，几乎所有现代法治社会都逐渐引入了监督，即两种不同的执法制度。

我们的理论解释是，如果法律是不完整的，理性的人，包括法官、律师和任何非法律专业人士，都会对法律有不同的理解，特别是关于法律所涵盖的范围和惩罚程度。他们的计算会有所不同。这样，即使是一个中立的法庭，也不会有最好的阻吓作用，即不能阻吓。因此，有必要设计不同的执法系统来协助法院执法。这是解释为什么有许多司法制度的不完备法律理论的基本点。

非中立执法机构不仅执法不公，而且其执法权力也可能成为腐败的制度根源。我们把上述问题统称为监管失灵，这是一种政府失灵。

为了减少监督失败的机会和监督失败的社会后果，监督制度的设计应遵循以下原则:1)保持监督机构的中立性；2)限制监督权的范围。

法律的不完备性与技术和社会的变化和复杂性密切相关。技术和社会经历的变革越迅速和革命性，法律就越不完整。

监督的引入会给社会带来很高的成本，因为预防性和前瞻性执法的性质，而由于监督的失败，会带来很大的社会成本。在一个法治社会，我们必须仔细权衡是否在某一领域引入监督的利弊。只有在满足以下条件的情况下，才在必须监管的领域引入监管:1)法律非常不完善的领域；2)有害活动造成的社会后果特别严重的领域，如直接威胁生命安全或产生巨大负面外部影响的行为。

就中国而言，国情决定了改革和关注的焦点是不同的。如上所述，司法系统的核心是独立的法院。如果不建立一个独立的法院，甚至不认识到司法独立的重要性，注重政府监督将会误导改革的方向，阻碍建立法治的长期努力。建立一个有效和独立的执法系统需要长期努力，不能一蹴而就。然而，建立执法机构往往是许多改革的先决条件。许多改革不能等待法治制度的建立。在实践中，为了满足迫切的需要，我们往往求助于行政监督而不是法院。必须指出，这与法治社会中辅助法院对执法的监督有着根本的不同。

不完全法律理论告诉我们，法院独立和被动的执法是法治的基础；在一些法律不完善导致法院执法威慑功能大大削弱的地区，它是监管机构积极执法的最佳执法补充机制。这是包括中国在内的发展中国家建立法治制度的发展方向。因此，在改革的过程中，我们必须首先着眼于建立一个独立的法院系统。

软预算约束理论；

解释制度和创新以及中国面临的经济问题

R&D和创新在长期经济增长中扮演着决定性的角色。然而，R&D和创新面临严重的激励机制问题。制度通过决定R&D的激励机制和创新，深刻地影响着R&D和创新。例如，苏联和东欧国家(包括R&D和生产国)的R&D占国内生产总值的比例远远高于市场经济国家。然而，由于无法解决激励机制问题，其创新成果除航空航天和核工业外，普遍远不如市场经济，特别是在计算机和生物等前沿领域(由于对军事能力的密切影响，苏联和东欧国家非常重视R&D在这些领域的投资)。今天，创新和创业已经成为中国的国策，因此，认清制度与创新的关系，尤其是制度改革与创新和创业的关系非常重要。

受哈耶克、熊彼特等的启发。，并在科尔内-迪塞尔·里彭-马斯金的软预算约束理论模型的基础上，提出了一个理论模型来解释制度如何决定R&D的激励机制和创新。我们的解释要点如下:1)市场体系下的硬预算约束决定了市场R&D过程中事后优胜劣汰的机制(事后是指创新的结果；提前，特别是在创新活动开展之前)；2)优胜劣汰的激励机制保证了R&D过程的高效率。以较低的成本，市场上有大量的R&D项目并行竞争，从而提高了R&D在整个社会中的成功机会；3)国有体制下的软预算约束不仅违反了事后优胜劣汰的机制，而且难以淘汰落后项目，导致R&D成本上升，R&D效率低下；4)相反，在R&D尚未开工的情况下，国有系统不得不依靠自上而下的官僚体系(或行政体系)来提前评估R&D项目。通过减少R&D项目控制成本，尤其是减少平行项目；5)这不仅扭曲了R&D的激励机制，也减少了最前沿创新领域的平行竞争，导致“失误”。因此，官僚体制中有许多“错误”，这些错误实际上是源于制度。在这种制度下，无论如何奖励和惩罚管理者，他们都无法摆脱在前沿领域的“错误”状态。

即使在发达的市场经济中，R&D也深受不同企业制度、市场制度和司法制度的影响。例如，在过去的半个世纪左右，大多数革命性或开创性的原创发明和创造几乎都来自风险投资资助的创新公司；相反，拥有充足自有资金的大公司的研发重点是改进或逐步创新；或者依靠收购已经有创新成果的小公司。

从制度上讲，风险投资依赖于发达的金融市场体系，而金融市场体系又依赖于发达的司法体系。风险投资参与创新活动时，大多同时涉及多个独立投资者。这是风险资本形成硬预算约束的条件。与之形成鲜明对比的是，尽管在市场上运营的大公司总体上受到硬预算的约束，但它们的内部创新活动依赖于自己的资金。大公司的内部资本市场不能模拟大量的独立和破产的风险资本。因此，不可能模拟硬预算约束机制。有了内部独资和充足的现金支持，大公司创新活动的核心机制是软预算约束(或公司能够承受的软预算约束)。这从根本上决定了大公司不会在风险最大的领域进行创新。

相应地，政府设立的风险投资很难产生预期的效果。欧盟国家、日本等国家的政府都试图通过政府建立风险资本，模拟美国独立的私人风险资本，希望促进创新。然而，这些努力忽略了风险投资的制度条件。因此，经过20或30年的努力，这方面的尝试没有成功。这一教训及其真理需要中国人民去学习。

结论:三个方面的共性

以上各节的讨论分析了如何解决不同制度下的激励机制问题。包括官僚体制，解决各级官僚的激励机制；在不同的司法制度下，解决激励所有人(官僚、企业和个人)守法的机制；最后，它还包括解决不同财政和金融体系中官僚、企业高管和企业家之间与创业和投资有关的激励机制问题。

从这些领域的分析中得出的结论都有一个共同点:在任何政治、经济和司法领域，除了军队、消防队和其他任务简单、应对突发事件的组织之外，自上而下的制度都不能解决激励机制问题。自上而下的政府官僚体制无法解决各级官僚的激励机制。自上而下的司法系统无法有效执法。自上而下的财政金融体系将导致软预算约束问题。

这些结果不仅解释了为什么市场经济优于计划经济，而且也解释了为了市场经济的秩序和发展，自上而下的行政制度、财政金融制度和司法制度应该尽可能地减少。在有必要维持自上而下规则的领域，我们应该尽力缩小其规则的范围。

(作者是长江商学院教授。这篇论文已被作者认可。由编辑领导)

R&D的进度制度如何决定激励机制和创新

01市场体系下的硬预算约束决定了市场R&D过程中事后优胜劣汰的机制(事后是指创新的结果；提前，尤其是在创新实施之前)。

优胜劣汰的激励机制保证了R&D过程的高效率，使得市场上大量的R&D项目以较低的成本并行竞争，从而提高了R&D在全社会的成功机会。

国有体制下的软预算约束不仅违反了事后优胜劣汰的机制，而且难以淘汰落后项目，导致R&D成本上升，R&D效率低下。

相反，在R&D尚未开工的情况下，国有系统不得不依靠自上而下的官僚体系(或行政体系)来提前评估R&D项目。通过减少R&D项目，尤其是平行项目来控制成本。

这不仅扭曲了R&D的激励机制，也减少了最前沿创新领域的平行竞争，导致“失误”。

来源：成都新闻网