追问社保基金条例四大“留白”

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在国务院常务会议通过近两个月后，《全国社会保障基金条例》(以下简称《条例》)终于揭示了它的本来面目。目前，1.5万亿元以上社保基金的投资范围和风险管理已经从立法角度确定。然而，《今日北京商报》记者与多位业内专家将《条例》原文与此前社会上的各种相关传言以及各级领导的相关言论进行了对比，发现在这份姗姗来迟的文件中，一些关键内容被巧妙地“留白”。一方面，它为将来的进一步改进留下了伏笔，另一方面，它也为有争议的内容留下了讨论的余地

1.社保基金补充养老金的时间尚未确定

长期以来，人们对社会保障基金还比较陌生，因为该基金不是由个人或单位出资形成的，而是由中央预算拨款、国有资本转让、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金组成的国家社会保障储备基金。在今年的全国人大新闻发布会上，李克强总理明确表示，国家社会保障基金准备金没有动用，这笔钱归根到底是用于养老。

“本《条例》最基本的内容是规定社会保障基金的使用，即国家社会保障基金是国家社会保障储备基金，用于补充和调整人口老龄化高峰期养老保险等社会保障支出。”中国社会科学院世界社会保障研究中心副秘书长齐传奇表示，然而，该规则在《条例》中仍存在政策空白，有必要出台实施细则，因为《条例》中所谓的“人口老龄化高峰期”如何量化；当养老保险基金面临什么情况时，它可以启动和使用国家社会保障基金；国家社会保障基金可用于补充和调整的规模和频率等具体规则没有详细规定。

2.基金规模的调整范围尚未量化

昨天，国务院法制办公室有关负责人就《条例》的热点问题回答了记者提问，截至去年12月底，全国社会保障基金规模已从成立时的200亿元增长到15085.92亿元，累计投资收益7133.34亿元，年均投资回报率8.82%，比同期年均通胀率高出6.47个百分点。“随着国家社会保障基金规模的不断扩大，养老保险等社会保障支出在我国人口老龄化高峰期的补充调节作用也将增强。”负责人说。

“国家社会保障基金资金数额的变化一直是以证据为基础的。第一次财政拨款后的资金池扩大来源，除投资和经营收入外，还包括财政拨款和国有资本转让。”一些专家今天告诉《北京商报》，基金的滚雪球越来越大，但没有关于资金规模的详细规定。因此，在齐传军看来，《条例》明确规定“国家将根据人口老龄化趋势和经济社会发展状况，确定和调整国家社会保障基金的规模”，这是很出人意料的。但是，齐传军也表示，这项关于社会保障基金统筹能力的重要规定比较简单，内容也比较模糊，可见这项重要指标还需要进一步探讨，包括调整依据、范围、来源等细节。

3.如何配置国有资产

在昨天发布的《条例》中，一个经常被拿来与养老和社会保障基金相提并论的关键词最近再次出现——国有资本的转移。事实上，“用国有资产充实社会保障基金”早在2004年10月就写进了党的十六届三中全会的决定。

近年来，中央政府多次提议分配国有资本来充实社会保障。财政部部长楼继伟去年公开解释说，在“用部分国有资本补充社会保障基金”的基础上，中国有条件及时降低社会保险缴费率。如果没有分配来弥补差距，就没有减少差距的条件。国家研究中心原主任刘世锦也表示，目前，全国社保基金相当一部分资金是由国有资本配置的，投资方向是根据服务社保基金的性质要求确定的，相对稳定灵活。国有资本也通过这种方式达到了保值增值的目的。

《条例》将正式将国有资本纳入其中，这标志着国有资本将成为中国未来国家社会保障资金的明确来源之一，也意味着这一政策将更多地进入中央和地方政府的议事日程，并尽快全面实施齐传军说道。业内人士进一步认为，可以预测，这一过程的具体规则和标准并不遥远。

4.为养老保险基金托管人留有余地

值得注意的是，不少业内人士在整理《条例》后指出，《条例》中最引人注目的是，《补充规定》明确规定，经国务院批准，全国社会保障基金理事会可以接受省人民政府。社会保险基金的委托管理和运营；受托管理和运营社会保险基金，按照国务院关于社会保险基金投资管理的规定执行。

该政策是我国以前颁布的《基本养老保险投资管理办法》的延伸，该办法中有争议的受托人问题首次得到澄清齐传军表示，目前各地养老保险基金投资的客户是省级各级政府，尚未解决的问题是托管人将由谁出资。如果受托人不确定，将很难实现今年市场养老金投资计划。根据《条例》，各省可以将剩余养老基金委托给全国社会保障基金理事会。

齐传军特别指出，在受托人方面，《条例》使用了“可以”而不是“唯一”，这意味着未来可能会有更多的受托人。由于业界一直未能就国家社会保障基金理事会是否是唯一受托人达成一致，这一政策的“空白”在于理顺投资体制。

来源：成都新闻网