李铁：“特色小镇”切莫成为“房地产小镇”

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推进特色城镇发展，核心问题是引导形势，而不是政府。然而，目前许多地方的做法偏离了政策的初衷

《财经》记者朱/李平/编辑

今年7月，住房和城乡建设部、财政部、国家发展和改革委员会等三部委联合发布了《关于培育特色城镇的通知》，决定在全国范围内开展特色城镇培育工作。规划到2020年，培育休闲旅游、商贸物流、现代制造业、教育科技、传统文化、美景宜居等1000个具有自身特色和活力的特色城镇，引领中国小城镇建设。

10月，住房和城乡建设部公布了首批中国特色城镇名单，进入名单的127个城镇由三部委联合认定。

事实上，在一系列部级行动之前，各地都掀起了建设特色城镇的热潮。如何防止特色城镇建设在文件的指引下，在政治成果的推动下，变成盲目的城市建设运动？特色城镇发展应避免哪些误区？特色城镇肩负着什么样的使命？《财经》记者采访了中国城镇改革与发展中心首席经济学家李铁，从概念、特色、建设等方面探讨了特色城镇的科学发展路径，并提出了具体建议。

李铁说，推进特色城镇建设，核心问题是要利用好形势，而不是政府的安排。然而，目前许多地方的做法偏离了政策的初衷。政府主导实际上是指政府按照自己的主观思维方式创造市场，这严重违反了市场规律。许多地方房地产开发商的开发投资将大大增加特色城镇的成本，并将原有的产业特色变成单一色彩的房地产。

发展小城镇是必然规律，《财经》:新型城镇化是挖掘内需潜力、实现现代化的必由之路。小城镇在新型城镇化发展中扮演什么角色？

李铁:小城镇是中国行政级别最低的城市。中国有20，000多个城镇，有883个人口超过50，000的特大城镇。这些巨型城镇在发展之初就是特色城镇。目前，浙江、江苏、广东的一些大城镇都有中等城市，其中最大的城镇有近百万人口。

也有一些小城镇深入到整个行政区管理的末端，相当于农村服务中心。虽然没有产业，但它们发挥着行政中心的作用，能够解决农村地区的基本公共服务问题。例如，中西部地区的建制镇发挥了这样的作用。

此外，特色城镇也以空的形式出现，以小城镇为载体，以民营企业为主。在国外，一些大企业可以依靠小城镇。例如，波音、微软和其他美国公司的总部都位于小城镇。不可排除的是，中国未来的特色城镇还将承载一些大型企业、大学和大型机构。随着中国城市化的快速发展，中国特色城镇的形式将更加多样化。

在推进新型城镇化的过程中，要处理好发展、就业和发展方式转变的关系，实现以人为本的可持续发展。同时，我们不能只发展大城市。目前，由于大城市的高成本，许多中低收入的企业家和农民工无法忍受，小城镇为他们提供了一个客厅。

从国际的角度来看，发展中小城市是一个既定的规律。目前，我们必须解决选择发展道路的问题，需要为中小城市创造更多的机构/空间。从这个角度看，计划经济配置的一些资源和要素不能集中在大城市。此外，地方政府在培育小城镇方面管理过于严格，权力下放不够。这些问题需要解决，才能给特色城镇带来活力。

《财经》:小城镇是空.城乡之间的纽带特色城镇的特征是什么？它的发展原理和起源是什么？三部委关于特色城镇的文件的背景是什么？

李铁:特色城镇主要是指工业特色突出、要素集中的小城镇。一些特色城镇的发展历史相对较长。

20世纪80年代，乡镇企业发展了两种类型，主要是工业和市场，其中以市场为导向的乡镇企业是典型和有特色的。例如，浙江省涌现出各种市场，如温州永嘉桥的纽扣市场、台州路桥的废旧轮胎市场和湖州织里的童装市场。这些具有专业特色的市场是当时的特色城镇，为后来小城镇的发展奠定了重要基础。这些城镇具有一定的工业规模、较高的财政收入和较高的人口集中度，最终发展成为巨型城镇。21世纪以来，新形成的特色城镇体现了现代产业的特征，如网络城镇和金融城镇。

2015年9月，中国金融办公室主任刘禾率队赴浙江考察宏观经济运行和特色城镇建设。在重点介绍了杭州余杭区梦幻镇和上城区山南基金镇后，刘禾指出，特色镇给人印象最深的是政府处理好了政府与市场的关系，政府为企业创业、放胆放水、养鱼提供了条件，让企业家充分发挥作用，这对我国经济结构升级具有重要的借鉴意义。刘鹤表示，中国金融办将继续探索和调研，深入总结特色镇的发展和成就，积极推进特色镇建设。

2015年底，中国金融办提交的《浙江省特色城镇调查报告》得到了中共中央总书记习近平的批准。

从那时起，特色城镇的培育受到了各级的重视和推动。

低成本是核心优势(爱知、净值、信息)《财经》:与资源和公共服务更加完善和丰富的大城市相比，特色城镇在吸引产业和劳动力方面有哪些优势？

李铁:目前，许多城市都有工业园区和创新空，但一些特色产业仍选择在小城镇登陆发展。核心原因是小城镇可以提供低成本的工业环境。

首先，小城镇的创业成本和生活成本相对较低，如出租房和写字楼的租赁成本较低；第二，土地成本低，大部分小城镇都是集体土地，这里兴办企业的地价远低于大城市；其次，管理成本低，主要表现在小城镇政府基本上对特色产业给予扶持政策，帮助创新型企业家解决各种发展问题，管理成本低；其次是低消费水平。大多数特色城镇最初都是企业家。如果消费水平太高，企业家负担不起，这也会增加雇佣员工的成本。上述因素将吸引类似行业的企业家聚集在某个空.进行交流因此，他们之间的沟通成本也将降低，产业集群将在这一过程中形成。

回顾20世纪80年代出现在江苏、浙江、广东等沿海发达地区的特色城镇，不难发现为什么经济发展水平最高的上海，其工业企业没有向郊区辐射形成特色城镇，反而带动了长三角江浙地区小城镇的发展。同样，北京周边也没有多少具有鲜明工业特色的特色小城镇。这主要是因为在当年的计划经济体制下，直辖市的行政成本过高，导致工业向远离市中心的邻近省份的农村和郊区扩张，从而避免了过于严格的行政成本。

《财经》:小城镇作为产业发展的新载体，将在未来发挥重要作用。在此前提下，政府能否通过规划引导特色城镇的发展？

李铁:城市的崛起没有规划，特色城镇也没有规划。规划者无法准确判断某个地方未来的发展方向。这是因为企业家的创业方向取决于人的创新能力，而人的创新能力具有一定的随机性。这涉及到大城市的产业特征和产业关系，包括一个地方的产业惯性、区位条件、人才结构、交通条件和创业成本。只有具备这些条件，才能形成产业集聚。

一般来说，企业家不会选择特别偏远的地方聚集，因为他们需要考虑流通成本、考虑产品消费以及与R&D相关企业沟通。然而，也有特殊情况。能否形成特色城镇也与当地的人才结构有关。例如，温州桥头市场位于永嘉县的山区。在那些日子里，交通不方便，非常偏远，许多人出去做生意。在这个过程中，一些人发现纽扣生意是有利可图的，所以他们利用当地极低的成本建立了一批纽扣生产企业，然后批发到全国，从而形成了一个特色市场。从这个角度来看，特色城镇的发展也具有一定的随机性。

综上所述，特色城镇的形成有几个必要条件:区位条件、人才和成本，大多数特色城镇的发展不能通过行政手段来安排。

上世纪90年代，时任国家体改委主任的李讲了一个让我印象深刻的故事。20世纪80年代，他担任辽宁省海城县委书记，辖区内有一个刘溪服装批发市场，该市场在20世纪70年代末开始萌芽，并在20世纪80年代发展成为一个繁荣的市场。当时，李觉得县的条件实在太好了。交通不便的刘溪为什么要在十多公里外搞市场？因此，他动员县里的有关部门在县城建了一个市场，有良好的设施和许多优惠措施。但是半年后，没有人来，小贩们去刘溪做生意。通过这次事件，总结了李的一句话:市场应该远离政府。经过多年的发展，刘溪已经从当年的一个特色小镇发展成为今天的一个拥有10多万人口的大镇。

从这个故事可以看出，市场和政府以不同的方式和角度考虑问题。

特色城镇不应由政府主导，《财经》:目前各地都在争相建设特色城镇，试图在短时间内建设地方特色城镇。你认为这种现象怎么样？根据以往的经验，发展特色城镇需要哪些外部因素和规则？

李铁:在推进特色城镇发展的过程中，最重要的是正确认识城市发展的规律。随着中国城市化的发展，房价和地价不断上涨，这促使一些人迁移到成本较低的地方。事实上，我们有制定政策和尊重城市发展规律的经验，这在一定程度上可以避免重复错误。

从浙江的经验来看，起源于20世纪80年代的巨型城镇和新兴的具有现代经济特征的城镇，如互联网和金融城镇，都有一个共同点，即市场化、低成本、良好的政府服务和支持。

特色镇有一个重要的特征，它的产业是完全按照市场规律发展起来的，是自发形成的，不是政府驱动的。市场规则与低成本和各种因素的综合直接相关。根据创业者的选择和召唤能力，市场会聚集在某个空，这是产业集聚和市场选择的重要原因，需要特别关注。

另外，特色城镇的培育需要一定的发展时间和空空间，过去形成的特色城镇一般经历了十年到几十年的发展时间。这是因为创业需要一个过程，企业的成长和发展需要通过时间的积累形成经验和特色。这也是我们在研究特色城镇时需要特别注意的一个规律。在短时间内实现取得成果的目标是不可能的。

还应该指出，在发展特色城镇的过程中，政府的任务应该是引导和加强服务。浙江省有许多成熟的特色城镇。在这些城镇的发展过程中，地方政府在提供土地、改善基础设施和解决水电交通问题方面采取了积极的态度。今后仍应遵循这种经验。例如，如果一些地方想发展互联网城镇，政府应该努力改善当地的互联网基础设施。只有帮助特色城镇发展创造更好的外部环境，特色城镇才能更好地发展。

我们在调查中发现，一些地方在推进特色城镇建设时，政府权力过大，纷纷制定高标准的规划，对管理和发展目标提出了过高的要求，导致开发建设成本过高。如上所述，这将使小城镇失去低成本的核心优势，特色城镇难以发展。在培育特色城镇的过程中，要转变政府职能定位，调整观念，更好地处理管理与服务的关系。

当我们发展工业经济时，我们必须尊重市场。如果将行政和规划思维纳入小城镇的发展过程，并且对政治成就有太强的要求，小城镇的发展就不可能成功。总而言之，政府的作用不应被过分放大。

财经:建设特色城镇需要公共服务和基础设施投资，一些地方为此设立了发展基金。这是否有助于加快特色城镇的建设？这种政府主导的支持有效吗？

李铁:在发展初期，无论是政府投资还是企业投资，特色城镇都面临着如何获得回报的问题。小城镇的企业家在创业初期利润很低，所以他们无法在短时间内偿还这笔投资。但是，如果政府支持企业的建设，实际上会使企业失去发展的动力，导致企业过分依赖政府。从这个角度来看，政府不应该过多地干预企业的创业过程。而且，在所谓的行业形成过程中，会有很多风险，企业的失败率会很高。然而，这是市场规则。如果政府投资干扰了企业的发展进程，也会导致政府资本投资的失败，导致严重的浪费。因此，投资行为应该回归市场，市场和企业家应该自动为特色城镇建设产生资金，从而有选择地支持特色城镇的产业发展和企业家。这是基于市场原则，市场成本和收益，使成功的概率会更高。城镇发展到一定规模后，政府可以通过政府投资改善特色城镇的融资环境，改善基础设施建设和服务，而不是接管和做市场应该做的事情。

特色城镇阻碍房地产发展《财经》:目前，许多房地产开发商都加入了特色城镇建设。这是一个可行的方法吗？它会带来什么样的影响？

李铁:目前一个突出的问题是，一些地方政府动员房地产开发商来带动特色城镇的发展，很多政策几乎都是促进房地产发展的翻版。此外，一些地方的做法是将原来的工业园区模式复制到小城镇，这只是形式上的改变。这不仅难以实现预期的发展模式，还面临着工业园模式所遇到的各种问题。

房地产开发商倾向于去小城镇发展。其中一个主要原因是三、四线城市的房地产难以储备，征地成本高。然而，一线城市的土地越来越稀缺，供应越来越少，而且很难获得土地。因此，一些房地产开发商看中了小城镇，他们以相对低廉的价格获得土地，并以发展特色城镇的名义进行房地产开发。在特色城镇的发展过程中，一旦引入房地产，由于成本高，很难实现特色产业的发展，最终将演变为房地产业。

当然，房地产也是一个行业，但是参照国内特色城镇的发展经验，我们可以发现没有一个特色城镇是在发展房地产的基础上发展起来的。例如，起源于20世纪80年代的浙江、广东等地，没有一个特色城镇是在依赖房地产的条件下发展起来的。原因很简单。房地产第一肯定会增加小城镇的成本。在高房租的情况下，只会对其他特色产业形成挤出效应，而不会达到吸引效应。

此外，目前中央政府提出培育特色城镇的构想，其根本出发点是回归实体经济主导的发展模式，为实体经济创造更多的空空间。在这种背景下，追求以房地产为主导的特色城镇不符合政策思路和方向，也无助于城市和经济发展模式的转变。

我们希望在全国范围内推出一批按照市场规律和低成本原则形成的特色城镇作为载体，通过降低各种成本，促进创新型企业的出现，促进未来实体经济的发展。这是促进经济发展的一种方式。目前，大城市正转向以服务业为主导，传统制造业面临着外移的压力。如果一批新兴产业载体(爱吉、净值、信息)能够在低成本城镇成长，实现产业转型，将是一次强有力的探索。

《财经》:对于特色城镇的培育，你有什么具体的建议？

李铁:总结中国特别是浙江特色城镇的经验，其实质是如何处理好政府与市场的关系，如何最大限度地降低创新型企业和市场主体的发展成本，如何激发中小企业家的活力，如何为特色城镇的发展创造软环境。具体来说，如何解决特色城镇的土地利用问题；如何吸引人才聚集到特色城镇；如何因地制宜地制定改革措施等等。

例如，可以考虑率先改革特色城镇的农村集体土地管理制度，鼓励集体和农民的宅基地和建设用地参与特色城镇的发展，降低征地成本。

此外，小块土地的拍卖方法可以测试。无论是征地还是集体建设用地，都不会再引入大型房地产公司进行开发。取而代之的是，将土地分割成几十平方米半亩或一亩土地，直接出售给中小投资者，让他们在购买土地使用权后，能够制定长期计划，建立住房所有权，促进服务业质量提高和产业发展。拍卖小块土地使用权为中小投资者提供了最佳投资方向，同时也抑制了大型房地产公司的无限扩张。

我们已经问过中小型投资者，他们是想买房子还是买地，大多数有兴趣投资的人都愿意买地。如果通过拍卖使用权的方式在特色城镇推广小块土地，可以大大缓解无处投资的中小投资者的压力，缓解资金集中在房地产和股票市场的压力。最重要的是向实体经济注入资金，带动特色城镇发展。

来源：成都新闻网